“通报批评”都是行政处罚？法律和行政法规之外，不能设定通报批评为行政处罚！
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已经提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议的《行政处罚法（修订草案）》第9条将通报批评增设为行政处罚的类型之一。需要思考的是，为什么要把通报批评纳入到行政处罚法之中？是不是由此可以认为发生在学校的通报批评也是行政处罚？如果不是，应当如何认定？关于认定通报批评为行政处罚，在理论上是否已经有较为成熟的判定标准？当前法律制度框架是否存在一定的过滤机制，能轻而易举地判定通报批评是否为行政处罚？为有效化解上述疑惑，以下从增设通报批评为行政处罚类型的正当性、名为通报批评而非行政处罚的情形、判定通报批评为行政处罚的标准等层面展开。
一、将通报批评增设为行政处罚类型之一的合理性
从概念上来看，通报批评是指行政主体在一定范围公开的方式，通过陈述或列明行为人不法行为，以实现对相对人声誉、名誉等施加精神性影响，从而使其不再从事违法行为的处罚方式。而行政处罚是指行政主体对违反行政法律规范、破坏行政法律秩序尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的惩戒行为。由此看来，通报批评和行政处罚是种属关系，将通报批评作为行政处罚的类型之一无可厚非。
从性质上来看，这次《行政处罚法（修订草案）》第9条第1项将通报批评与警告并列设计，最为主要的原因在于，通报批评与警告同为申诫罚或声誉罚的表现形式，两者性质是一致的，都是行政机关通过对行政相对人的名誉、信誉、荣誉等施加警告性或告诫性影响，试图促使相对人精神和心理上产生畏惧，从而停止违法行为的处罚方式。警告与通报批评的不同在于，警告主要针对违法的行政相对人本人，不利告诫也主要作用于相对人，而通报批评虽然也是主要针对于违法相对人，但是，其作用力不限于相对人，而是扩展至相对人的一定活动区域，一般为在其所属单位进行通报批评。可见，相较于警告，通报批评对相对人的不利影响更大。尽管如此，两者作为声誉罚的同质性为两者纳入同一规制型构模式提供了正当性基础。公众号：环评资讯
二、并非所有的通报批评都是行政处罚
我们所熟知的通报批评适用的场所多为学校或者行政机关内部，那么，这类通报批评是否为行政处罚？我们知道，行政处罚的特征之一为法定的行政主体。依照教育法律规范来看，通报批评情形下学校并不是法定的授权主体，可见，学校不是法定的行政主体，也就是说，学校的通报批评不符合行政处罚的基本特征，因此，学校的通报批评并不是行政处罚。同样，行政机关内部的通报批评，也不符合行政处罚的第二大特征，亦即行政处罚的对象是特定的外部行政相对人，因此，针对行政机关公务人员的通报批评也不是行政处罚。
三、判定通报批评为行政处罚的标准
判断通报批评是否是行政处罚行为的标准应当如何确立呢？应当把握两个标准，其一，法律或行政法规所明确规定；其二，行政主体对外部行政相对人的监管行为。
因此，不符合上述标准的通报批评都不能视为行政处罚，也就不能适用行政处罚法的原则和规则。具体来看，法律和行政法规位阶之外的法律规范不能设定通报批评为行政处罚，同时，针对行政机关内部管理关系发生的通报批评也不属于行政处罚。
四、增设通报批评不影响现有行政法制框架
随之而来的疑问是，不区分具体适用场域，以行政处罚法之名盖然地将通报批评定性为行政处罚，会不会罔顾现有行政法制框架尤其是行政救济制度，而将所有通报批评一股脑地纳入行政复议或者行政诉讼的救济轨道，造成无视甚至悖逆现有行政法制秩序。答案是否定的。这是因为，无论是法学理论上还是制度实践上，已有成熟的判定通报批评是否为行政行为的理论范式，也有排除某些通报批评纳入行政救济轨道的过滤机制，因此，无需担心通报批评不同性质的客观存在，会影响增设通报批评为行政处罚类型之一的立法价值。
实际上，近年来，最高人民法院主流观点为将通报批评视为行政处罚，此次将其直接入法，是全面依法治国的基本要求，不仅有利于行政机关依法行政以及相对人维护合法权益，而且，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
来源：刘启川，东南大学法学院副教授，东南大学法学院党委副书记、副院长